“帕姆萨尔裁决”二战以后慈善法的发展2006年慈善法的修改特点

　　世界上第一部慈善法

　　英国是最早制定慈善法的国家，1601年英国就制定了世界上最早的一部慈善法。

　　这部诞生于1601年的法律叫做《慈善用途法》（又称《伊丽莎白一世法》），在它的序言部分比较详细地提到了当时英国社会主要的公益慈善行为，其中包括：救济老年人、弱者和穷人，照料老人、受重伤的士兵和水手，兴办义学和赞助大学里的学者，修理桥梁、码头、避难所、道路、教堂、海堤和大道，教育孤儿，兴办和支持劳动教养院，帮助穷苦的女仆成婚，支持、资助年轻的商人、手艺人和体弱年衰者，援助囚犯赎身和救济交不起税的贫困居民等。

　　应该说，《慈善用途法》序言的这种列举，并不是措辞严谨的法律条款，却是第一次在法律中明确了慈善事业的主要范围，具有开创性的意义。其深远的影响力，一直持续到了今天，是英国近现代整个慈善法体系中关于慈善事业法律解释的历史起点。尽管该序言无意也没有对慈善事业作出最终定义，而只是希望为法律决策提供指导和法律依据，但它在事实上被人们当成了一个慈善事业的定义。

　　“帕姆萨尔裁决”

　　英国是习惯法国家，法官可以将过去的判例作为审理案件的法律依据。由于法律中没有对慈善事业的明确定义，所以法官要判定一个组织到底是否属于慈善组织，只能根据法律的精神、当时社会的普遍认识和过去的经验来进行。在很长一个时期，英国法官在判定一个组织是否为慈善组织时，除了依据1601年慈善法序言外，麦克纳坦爵士在1891年就“帕姆萨尔上诉案”作出的判决也成为英格兰及威尔士法官的另一依据。

　　1891年7月20日，英国议会上院的六名大法官在审理“特殊用途所得税官员诉帕姆萨尔”一案的上诉时，麦克纳坦爵士作了长篇发言，论述了如何从法律意义上正确理解慈善或者慈善用途的问题。当时，人们对慈善的理解是约定俗成的，但追究起来，找不到成文的法律定义，人们的理解似是而非，莫衷一是。麦克纳坦爵士根据1601年慈善法的规定，总结历史经验，提出了四大慈善事业目的，用以说明慈善或慈善用途问题。他提出的四大慈善事业目的是：扶贫济困，推动教育进步，促进宗教发展和任何惠及社区的其他目的。

　　应该说，与1601年慈善法序言繁杂的叙述相比，这一分类简明扼要，通俗易懂，便于把握，特别是“任何惠及社区的其他目的”，包容性强，可以涵盖很多领域的慈善行为。“帕姆萨尔裁决”对日后英国的慈善法体系和政府相关部门的管理工作，产生了巨大而持续的影响。可以说，这一裁决是英国慈善事业法制史上的一个重要里程碑。

　　二战以后慈善法的发展

　　进入20世纪，英国民间的社会慈善事业得到了长足发展，慈善组织和其他非营利组织已经成为独立于政府和企业的第三部门。它们的存在和活动，深刻且广泛地影响了英国社会以及普通民众的日常生活。新的社会实践和新的社会生活，再次对慈善立法提出了新要求。

　　于是，英国分别在1954年和1958年制定了《慈善信托法》和《娱乐慈善法》；在1960年出台1960年慈善法，对此前的有关慈善法律进行了高度整合；1992年，出台旨在加强公益慈善事业管理的1992年慈善法，次年又加入许多新规定，出台1993年慈善法……

　　这些法律扩大了慈善事业的范围，把有助于社会和公众的休闲娱乐事业，如体育俱乐部等也列为公益性慈善事业。但从对慈善定义等问题来看，这些法律还只是在修修补补，并没有什么革命性的变革。对已经陈旧的“定义”进行大胆改革的历史任务，最终是由2006年慈善法完成的。

　　根据2006年慈善法的定义，只有那些为公众利益服务的具备慈善目的的事业才能被认可为民间公益性事业。“具备慈善目的的事业”被定义为如下13项：扶贫与防止贫困发生的事业，发展教育的事业，促进宗教的事业，促进健康和拯救生命的事业，推进公民意识和社区发展的事业，促进艺术、文化、历史遗产保护和科学的事业，发展业余体育运动的事业，促进人权、解决冲突、提倡和解以及促进不同宗教与种族之间和谐、平等与多样性的事业，保护与改善环境的事业，扶持需要帮助的青年人、老年人、病人、残疾人、穷人或者其他弱势群体的事业，促进动物福利的事业，助于提高皇家武装部队效率的事业和其他符合本法律相关条款规定的事业。

　　根据该法律，除了豁免的或者其他特定的慈善组织外，任何慈善组织都应进行注册，且须有法律上认可的慈善目的和对象。一旦获得了这一地位，慈善组织的理事会、理事必须保证所有资源和活动直接指向慈善目的。2006年慈善法还要求所有慈善组织证明它们在某种意义上能够给公众带来益处。

　　2006年慈善法的修改特点

　　2006年慈善法的修改，不同以往。它是为了适应英国社会慈善组织迅速发展的实际而进行的，不只是对过去的慈善法进行简单的修订，而是历经十余年，对1993年慈善法进行了一个大的修改，以期有效地管理、保护、促进慈善事业的发展。从慈善部门来看，这是一次具有里程碑意义的立法。总的看，具有以下几个特点。

　　第一，民间推动，准备充分。2006年慈善法的修改，是从慈善部门内部开始的，由全国志愿组织联合会率先提出修改建议，再由政府部门审查、咨询，最后通过。应该说，从修改的启动到中间的论证，从总的思路到具体的条款，2006年慈善法都渗透着慈善部门的努力和心血。在立法过程中，有关政府部门在进行了大量调研的基础上，制定了修改的基本思路，并广泛征求各界意见，最后才由政府拿出修改草案。

　　第二，官民互动，公开透明。草案公布后，议会进行了两年半的审议。在此期间，议会、相关政府部门与公众，特别是慈善组织之间，进行了充分的互动。由议会两院的议员和有关法律专家组成的联合委员会，在4个多月的时间里，对慈善法草案和有关文件进行了系统而深入的研究，提出了50多项修改建议，英国内政部也就有关问题说明了自己的态度。在英国议会上下两院的审议过程中，议会都及时地通过网站、出版物等向公众发布审议的有关情况，内政部、英国慈善委员会等相关部门也及时地向公众发布修改的有关动态，公众能够了解修改的最新情况，公众和慈善组织的反馈意见也能通过各种途径，及时反馈给议会和政府部门，并被吸纳到修改条文中。

　　第三，立足现实，注重创新。鉴于近年来慈善组织发展的情况，2006年慈善法在许多方面进行了改革，主要有：首次为慈善事业下了一个明确的法律定义；首次明确了慈善委员会的是具有特殊独立性的主管慈善事业的政府机关，使慈善委员会真正成为享有明确法律地位并依法有效管理慈善事业的机关；引进了慈善公司这一新的慈善组织形式；设立慈善申诉法庭，以保护慈善组织的权益；创建了统一的募捐许可制度，以严格规范慈善组织的筹款募捐活动等。

　　第四，注重效果，抓大放小。抓大放小是英国慈善组织管理的原则，目的是在管理好大型慈善组织的基础上，放松对小型慈善组织的规制，促进其发展，以发挥其在为基层社区和民众提供公共服务方面的作用。为此，2006年慈善法规定，年收入在5000英镑以下的慈善组织，可选择免于注册。同时，加强了对一些过去免于注册的大型慈善组织的监管。

　　（高文兴/整理）